تاریخچه برنامه ریزی راهبردی ملی در ایران

 

منشاء و ماهیت برنامه ریزی به صدها هزار سال قبل بر می­ گردد، سابقه تاریخی برنامه ­ریزی تقریباً به همان اندازه قدمت فرهنگ و تمدن بشر است. آثار به جا مانده از زندگی بشر اولیه نشان میدهد که از همان ابتدا برنامه ­ریزی ضرورت یافته بوده است مثلاً شکار به صورت گروهی صورت می­گرفت گردآوری افراد و ابزار و سازماندهی و خلاصه هدایت آنان در حین شکار برای هر فعالیت لازم در زمان مناسب، مدیریت اولیه را به برنامه ریزی ابتدایی پیوند می­داد.

 برنامه ریزی در ایران باستان

در فرهنگ مدیریت و برنامه ­ریزی ایرانیان را از بنیانگذاران تفکر و شیوه­های برنامه ­ریزی می­دانند. توجه کورش اول هخامنشی به ماهیت برنامه ­ریزی، به ویژه عناصر و مفاهیم "آینده­نگری و پیش بینی" ، "تعیین هدف" و "زمان­بندی انجام دادن فعالیت­ها" نسبت به زمان خود، شگفت انگیز می­نماید:

 

آینده­نگری و پیش­بینی تعیین هدف زمان بندی کارها

کورش عقیده داشت که شبانگاه باید به این فکر بود که صبحگاهان چه کار کنیم، و چون روز فرارسد باید به این اندیشه باشیم که شب را چگونه به صبح آوریم.علاوه بر نظریات کورش مبنی بر ضرورت طرح­ریزی، تقسیم کار بر مبنای تخصص، و مشخص بودن فرمان­ها ، نام او به عنوان یکی از نخستین صاحب­نظران ... توسعه و تکامل مدیریت ثبت شده است.

 

راه­ هایی که در 25 قرن قبل در ایران ساخته شدند نشان دهنده اهمیت برنامه ریزی در ایران باستان می­باشد. (آیت الهی، 1377)

برنامه ریزی در غرب

مدیریت و شیوه­ آن در غرب قبل از هر چیز، چهره­ای سیاسی داشت چنان که پس از سال 1500 میلادی، عقاید ماکیاولی مبتنی بر لزوم حداکثر استفاده از هر چیز در خدمت حاکم، طرفدارانی بسیار یافت.

در حدود سال 1650 میلادی لویی چهاردهم ، امپراتور فرانسه، زندگی روزمره و شیوه حکومت خود را بر اساس یک زمانبندی دقیق قرار داد که طبیعاً دستگاه دولت نیز تا حدودی در تبعیت از این برنامه ­ریزی قرار گرفته و به نوعی ملزم به زمانبندی می گشت.

در اواخر قرن هفدهم برنامه ریزی با اهدافی صرفاً اقتصادی متولد شد. دانشمندی چون توماس هایز برنامه ­ریزی را با هدف اصلی منفعت و آدام اسمیت در قرن هجدهم برنامه ­ریزی را به منظور افزایش بازدهی کار و صرفه­ جویی در وقت به کار گرفتند. فدریک تیلور در اواخر قرن نوزدهم فلسفه­ مدیریت علمی را با هدف افزایش تولید و سود بیشتر با برنامه ­ریزی بنیان نهاد.

در همین دوره هنری فایول فرانسوی نظراتی در خصوص مدیریت و برنامه ­ریزی ارائه داد که به برنامه ریزی دولتی نیز توجه داشت. زیرا

اولاً به خدمات به عنوان یک هدف در برنامه ­ریزی توجه داشت.

ثانیاً خود را به حوزه کارخانه و موسسه محدود نکرده، بلکه متوجه سطوح بالاتر سازمانی نیز بوده است.

ثالثاً وی نظریه مدیریت و برنامه ­ریزی خود را از انحصار بخش اقتصادی خارج کرده و به بخش های اجتماعی-فرهنگی (که معمولاً از وظائف دولت می­باشند) نیز توجه داشته است. (آیت الهی، 1377)

برنامه ریزی یک فرآیند خردمندانه است و پلی است میان جایی که می­خواهیم باشیم، برنامه ریزی تصویر روشنی از هدف، ابزار مورد نیاز، نوع فعالیت و روش­های مناسب جهت رسیدن به هدف است. (نامغ، 1386)

اهمیت برنامه ریزی:

- برنامه ­ریزی تعیین جهت می­کند یعنی نشان می­دهد که چه کارایی و چگونه بایستی انجام شود.

- برنامه ­ریزی چارچوبی وحدت بخش بدست می­دهد یعنی واحدهای مختلف سازمان در تحقق هدف­ها مشارکت می­کنند لذا از هرج و مرج و تک روی­ ها جلوگیری بعمل می ­آید.

- برنامه ­ریزی فرصت­ها و خطرها را مشخص می­کند یعنی برنامه ریزی نمی­تواند خطرهای ناشی از تصمیم­گیری را بطور کامل از میان ببرد اما می تواند به تشخیص فرصت­ها و خطرهای بالقوه کمک کند و زیان­های ناشی از آنها را به کمترین حد ممکن برساند.

- برنامه ­ریزی معیاری برای عملکرد عرضه می­کند یعنی یک برنامه مفید آنچه را که باید انجام شود معین می­کند. (نامغ، 1386)

هدف­ های برنامه ریزی

- افزایش احتمال رسیدن به هدف از طریق تنظیم فعالیت­ها

- اقتصادی بودن فعالیت­ها

- تمرکز بر روی هدف و دوری از تغییر مسیر

- فراهم آمدن ابزاری برای کنترل(نامغ، 1386)

ویژگی­های برنامه ریزی

هر نوع برنامه‌ ریزی دو ویژگی به شرح ذیل دارد :

- ویژگی موضوعی: موضوع موردنظر برنامه‌ ریزی را از سایرموضوع‌های مطروحه شناسایی و جدا کرده و مورد توجه قرار می‌دهد؛

- ویژگی مکانی یا فضایی: گستره موضوع مورد برنامه‌ ریزی را مشخص می‌کند و به آن بار جغرافیایی می‌دهد، چرا که برنامه‌ ریزی بدون درنظر گرفتن این محدوده عمل یا گستره جغرافیایی (بستری که موضوع معینی در آن تجلی و عینیت یابد)، فقط مقوله‌ای ذهنی است. (محمودی و همکاران،1387)

 

انواع برنامه ­ریزی

امروزه برنامه‌ ریزی جایگاه وارزش ویژه‌ای یافته و همه فعالیت‌های بشری را در برگرفته است، به طوری که بیشترتصمیمات و اقدامات براساس برنامه‌های از پیش تعیین شده انجام می‌گیرند. بر همین اساس تقسیم‌بندی‌های گوناگونی از برنامه‌ ریزی از نظر زمانی، سطوح، اهداف و ... صورتگرفته است

 

انواع برنامه ­ریزی از نظر تصمیم­گیری

درمقیاس "تصمیم‌گیری"، برنامه‌ ریزی به سه سطح اصلی راهبردی، تاکتیکی و عملیاتی تقسیممی‌شود :

- برنامه‌ ریزی راهبردی(Strategical Planning) : چارچوب برنامه‌ها در تمام سطوح است و شامل اهداف و اقدامات اساسی در بلندمدت می‌باشد؛

- برنامه‌ ریزی تاکتیکی(Tactical Planning) : مشخص کردن هدف‌های میان‌ کار و انتخاب ابزارهای لازم برای تحقق آن‌ها را در میان‌مدت موردنظر قرارمی‌دهد؛

- برنامه‌ ریزی عملیاتی(Operational Planning) : شامل گام‌های ویژه یااقدامات مشخص برای انجام فعالیت‌هایی است که به اهداف مشخص نائل می‌شوند؛

بیناین سطوح سه‌گانه برنامه‌ ریزی (برنامه‌ ریزی راهبردی، تاکتیکی و عملیاتی) رابطه‌ای هماهنگ و چندجانبه حاکم است، اما نکته حائز اهمیت این است که ارتباط متقابل بین سطوح مختلف مستلزم "انطباق‌پذیری برنامه‌ها" می‌باشد. (محمودی و همکاران،1387)

انواع برنامه ­ریزی از نظر محتوایی و موضوعی

برنامه‌ ریزی از نظر "محتوایی و موضوعی" بسیار متنوع و گوناگون بوده ،مانند برنامه‌ ریزی اقتصادی، اجتماعی، آموزشی، بهداشتی و ...؛ به طور کلی برحسب "موضوع" می‌توان برنامه‌ ریزی را به دو نوع کلی دسته‌بندی نمود. البته این تقسیم‌بندی به معنی تفکیک محتوایی دو موضوع از یکدیگر نمی‌باشد :

- برنامه‌ ریزی عمومی: تمام امور و فعالیت‌های جامعه را در برمی‌گیرد. هدف این برنامه‌ ریزی رسیدن به توسعه، رشد، رفاه و عدالت اجتماعی یا قدرتملی و سیاسی است؛

- برنامه‌ ریزی کالبدی: برای انجام برخی از امور نیاز به طرح‌ها و نقشه‌های کالبدی امری انکارناپذیر است، چرا که توسعه و ساماندهی شهرها،روستاها و ... به طرح‌هایی نیاز دارد که ترکیب و ترتیب منظم کارها در آن‌ها مشخصشده ‌باشد. در این زمینه‌ها، با استفاده از برنامه‌ ریزی کالبدی فرآیند انجام اقدامات و ترتیب زمانی آن‌ها روشن می‌شود . (محمودی و همکاران،1387)

انواع برنامه ­ریزی از نظر زمانی

انواع برنامه‌ ریزی از نظر "زمانی" به سه دوره کوتاه‌مدت، بلند‌مدت و میان‌مدت تقسیم شده است:

- برنامه‌ ریزی بلند‌مدت: جزییات کار به ندرت مشخص شده و فقط چارچوبی کلی برای انجام فعالیت‌ها تعیین می‌شود؛

- برنامه‌ ریزی میان‌مدت: در چارچوب برنامه‌ ریزی بلند‌مدت و در راستای تحقق اهداف کلی آن صورت می‌پذیرد، به طوری که اگردر برنامه‌ ریزی بلندمدت اهداف کلی مدنظر ‌باشد، در برنامه‌ ریزی میان‌مدت را‌ه‌ها یرسیدن به این اهداف پیگیری می‌شود؛

- برنامه‌ ریزی کوتاه‌مدت: نیز در چارچوب برنامه‌ ریزی میان‌مدت و با قابلیت اجرایی بیشتر و بهتر انجام می‌گیرد.(محمودی و همکاران،1387)

انواع برنامه ­ریزی از نظر اهداف

برنامه‌ ریزی در رابطه با "اهداف" به دو دسته برنامه‌ ریزی براساس "اهداف کلی" و برنامه‌ ریزی براساس "اهداف خاص" تقسیم می‌شود. (محمودی و همکاران،1387)

انواع برنامه ­ریزی از نظر مقیاس

برنامه‌ ریزی ازنظر "مقیاس" در سطوح مختلفی انجام می‌گیرد که عبارتند از برنامه ریزی ملی، برنامه ریزی منطقه ای و برنامه ریزی محلی.( محمودی و همکاران،1387)

- برنامه‌ ریزی ملی: فعالیتی است دولتی که نخست هدف­های تحقق پذیر را بصورت پیوسته و همساز در مسیر توسعه اقتصادی- اجتماعی مشخص می­سازد. سپس وسایل دستیابی به این مقصدها را تعیین می­کند و سرانجام ابزارهای انتخابی را برای رسیدن به هدف­ها بکار می­برد.

- برنامه‌ ریزی منطقه‌ای: منظور از بررسی­های منطقه ­ای، یافتن توانائیها و میزان ظرفیت هر منطقه جهت رشد و توسعه می­باشد. در مطالعات منطقه ­ای گدشته و حال مورد مطالعه قرار می­گیرد و از اطلاعات بدست آمده برای پیش بینی آینده استفاده می­شود..(نامغ، 1386)

سطوح برنامه ریزی ملی

- کلان: برنامه ریزی کلان عبارتست از مطالعه، پیش­بینی و تخصیص عامل ­های اقتصاد ملی. مانند برآورد تولید ملی، درآمد ملی

- بخشی: برنامه ریزی بخشی عبارتست از فرآیند تصمیم­گیری و پیش­ بینی فعالیت­های هماهنگ در یک بخش اقتصادی، اجتماعی و زیربنایی در چارچوب استراتژی توسعه ملی و هدف­های پیش بینی شده مانند بخش های تولید(صنعت، کشاورزی و ....) ، بخش های اجتماعی (آموزش و پرورش، بهداشت و ... ) و بخش هایی زیربنایی( مخابرات، راه و ترابری و ... )

- منطقه ­ای: برنامه ریزی منطقه ­ای فرآیندی است در جهت تنظیم و هماهنگ کردن برنامه های مختلف اقتصادی و اجتماعی با نیازها و امکان­های محلی به عبارت دیگر فرآیندی است در جهت مشارکت مردم منطقه در برنامه ریزی و فراهم کردن زمینه­ های برنامه ­ریزی از پایین به بالا

- طرح: طرح را می توان مرحله اجرایی برنامه به شمار آورد، هر برنامه ی توسعه اقتصادی فرهنگی و اجتماعی از طرح­های متعددی تشکیل شده است که با اجرای آنها برنامه ی کلان اقتصادی و اجتماعی به اجرا در می­آید. (نامغ، 1386)

 

 مراحل اساسی برنامه ریزی اجرایی:

1- شناخت وضع موجود،آینده نگری و پیش بینی

- تصریح نقش ها و ماموریت ها

- شناخت محیط سازمان

- آینده نگری و پیش بینی

2- تعیین و اولویت بندی اهداف ؛

3- تدوین استراتژی ؛

4- تهیه برنامه عملیاتی ؛

5- تخصیص بودجه و منابع؛

6- سازماندهی ؛

7- نظارت و کنترل.(آیت الهی، 1377)

 

مروری بر تاریخچه برنامه ‌ریزی در ایران

تفکر مبنی بر ضرورت وجودی برنامه و برنامه ریزی راهبردی ملی در ایران به تدریج در دوره توسعه رضاشاه و همچنین اوایل حکومت محمدرضاشاه شکل می‌گیرد. در سال 1303 هجری شمسی کمیسیونی با مشارکت دولت و مجلس تحت عنوان «کمیسیون اقتصاد» با هدف برنامه‌ ریزی اقتصادی و تحت ریاست سیدحسن تقی‌زاده شکل گرفت.

در سال 1310 علی زاهدی، کتابی با عنوان «لزوم پروگرام صنعتی» نوشت و بر این مهم تأکید کرد. پس از آن تلاش‌های ابوالحسن ابتهاج آغاز شد. او که در اداره کل تجارت به حسین علا، رئیس وقت آن اداره، پیشنهاد برنامه‌ ریزی را مطرح کرد، این پیشنهاد توسط علا به رضاشاه رسید و به دنبال آن اساسنامه نهادی به عنوان «شورای اقتصاد» با موافقت علی‌اکبر داور، وزیر مالیه تهیه و برای تصویب به دولت می‌رود.

در فروردین 1316 این اساسنامه در هیأت دولت تصویب شد؛ شورای اقتصاد تشکیل شد و ابتهاج نیز ریاست دبیرخانه آن را بر عهده گرفت تا نتیجه سندی باشد به نام نقشه اقتصادی کشور. در حالی که بدر که جایگزین علی‌اکبر داور در وزارت مالیه شده بود با طرح تدوین برنامه مخالف بود، او در جلسه‌ای در حضور ابتهاج و علا می‌گوید: «شما ایران و ایرانی را نمی‌شناسید، ولی من می‌شناسم. اصلاً برنامه بلندمدت یعنی چه؟… من اعتقاد دارم در ایران باید روزمره زندگی کرد.»

 در ۱۱ فروردین ماه سال مزبور بنا به تصویب هیات وزیران، هیاتی به نام"شورای اقتصادی" برای تمرکز مطالعات اقتصادی در کشور تشکیل شد. ریاست این هیات بارییس الوزرا بود و اعضای آن را وزیر مالیه، رییسان کل فلاحت، صناعت و تجارت، رییسهیات نظارت بر شرکت‌ها، رییسان بانک ملی ایران، بانک فلاحت و بانک سپه و سه نفر ازاشخاص صلاحیت‌دار با تصویب هیات وزیران، تشکیل می‌‌دادند.

شورای مزبور در دهمین جلسه خود (اول تیر ماه ۱۳۱۶) گزارشی درباره تهیه برنامه عمومی اقتصادی کشور به رضاپهلوی داد و متعاقب آن کمیسیون دائمی زیر نظر این شورا برای تهیه برنامه اموراقتصادی کشور تشکیل شد. این کمیسیون پس از چند هفته نتایج مطالعات خود را درباره اصلاح وضع کشاورزی و اسکان ایلات و عشایر تحت عنوان " برنامه هفت ساله کشاورزی" تهیه و به نخست‌وزیر وقت ارائه کرد. مقدمات برنامه پیشنهادی در دست تهیه بود که شروع جنگ جهانی و بسته شدن راه‌های زمینی و دریایی امکان اجرا و تعقیب آن را غیرعملی کرد. دردهه ۱۳۲۰ پس از خاتمه جنگ جهانی دوم، با بهبود نسبی شرایط اقتصادی، موضوع برنامه‌ ریزی منظم که در دهه ۱۳۱۰ برای نخستین بار مطرح شده بود، با تاکید بیشتری مطرح و در دو مسیر متمرکز شد؛ اول، تجدید سازمان تمام موسسه‌های انتفاعی دولتی به استثنای صنایع نفت، دخانیات و راه‌آهن که به بانک صنعتی و معدنی واگذار شد. دوم،تنظیم یک برنامه عمرانی ملی. (کردبچه، 1387)

مخالفت های پی در پی

با وجود چنین مخالفت‌هایی و نارضایتی رضاشاه از عملکرد شورای اقتصاد، این نهاد رو به تعطیلی رفت. ابتهاج یک‌بار دیگر به طور مکتوب پیشنهادی در آذر 1318 به احمد متین‌دفتری وزیر دارایی وقت نوشت که این نامه نیز که به دفتر مخصوص رضاشاه تحویل داده شده بود، ترتیب اثر داده نشد. ابوالحسن ابتهاج پس از آن تلاش‌های زیادی برای شکل‌دهی به تفکر برنامه‌ ریزی و نیاز به این نهاد در کشور انجام داد اما بخت با او یار نبود و مخالفان زیاد بودند. تا اینکه کابینه احمد قوام روی کار آمد که هم خود او و هم وزیر مالیه‌اش، مرتضی‌قلی بیات علاقه‌مند به برنامه‌ ریزی بودند.

هیأت تهیه نقشه اصلاحی و عمرانی کشور

پس از آن نامه دیگری از طرف ابتهاج برای دولت نوشته شد که با مطرح شدن در هیأت دولت در 17 فروردین 1325 منجر به تشکیل هیأتی به نام «هیأت تهیه نقشه اصلاحی و عمرانی کشور» شد. این هیأت در خرداد همان سال، برنامه هفت‌ساله عمرانی و اصلاحی کشور را ارائه داد و در 27 مرداد 1325 نیز هیأت دولت تشکیل «هیأت عالی برنامه» را تصویب کرد که قدمی به سوی تشکیل نهاد برنامه‌ ریزی در کشور بود. پس از آن نیز با تلاش‌های ابتهاج در بانک ملی، حضور او در کنفرانس برتون وودز و تلاش برای دریافت وام از بانک بین‌المللی‌ترمیم و توسعه (بعدها بانک جهانی) مسیر را به سمتی برد که تهیه یک برنامه عمرانی اجتناب‌ناپذیر شد. این برنامه (برنامه اول عمرانی) از سوی حسن مشرف‌نفیسی تهیه و از سوی دولت ابراهیم حکیمی که جایگزین دولت سقوط کرده قوام شده بود.

تصویب برنامه و آغاز به کار سازمان برنامه در ایران

در تاریخ 12 اردیبهشت 1327 به مجلس ارائه شد و 13 تیرماه 1328 به تصویب رسید. در تاریخ 2 شهریور 1327 نیز نهادی به عنوان اداره کل برنامه (بعداً سازمان موقت برنامه) به ریاست مشرف نفیسی و با اعتباری معادل 25 میلیون ریال تأسیس شد. این اتفاق به نوعی آغاز به کار سازمان برنامه در کشور محسوب می‌شود. پس از آن به دلایل سیاسی و تغییر و تحولات بسیار زیاد (روی کار آمدن 9 دولت طی سال‌های برنامه اول و تغییر پیاپی مدیر سازمان موقت برنامه) برنامه عمرانی هفت‌ساله اول در عمل پیشرفتی نداشت.

ابوالحسن ابتهاج در شهریور 1333 به عنوان مدیرعامل سازمان برنامه انتخاب شد و برنامه اول را پایان‌یافته اعلام کرد. این برنامه اگرچه هرگز اجرا نشد اما شالوده و زیربنای اداری برنامه‌ ریزی در کشور را فراهم آورد. تفکر برنامه‌ ریزی و نهاد تدوین‌کننده برنامه در ایران ایجاد شد تا در سال‌های بعد بتواند گام‌های بعدی را بردارد. سازمان برنامه اگرچه در سال 1327 تشکیل شد اما آغاز به کار موثر آن در سال 1333 و با مدیرعاملی ابتهاج رخ داد.

 

تاریخچه برنامه ریزی ملی در ایران

برنامه عمرانی اول 1334-1327

در سال ۱۳۲۶ قانونی از تصویب مجلس گذشت که اگرچه در عمل به اجرا درنیامد اما حاکی از وجود نوعی تفکر برنامه‌ای در مسوولان کشور وتلاش به منظور بهبود وضع اقتصادی کشور بود.

در سال ۱۳۲۷ دولت برای تهیه مقدمات کار برنامه و هماهنگی امور مشاوره با هیات‌ها و موسسه‌های خارجی، اداره‌ای به نام" اداره دفتر کل برنامه" تاسیس کرد که وظیفه آن تهیه برنامه تفصیلی هفت ساله تعیین شد. این اداره بعدها به نام سازمان موقت برنامه نامیده شد. همچنین در اواخر همین سال برای انجام بسیاری از خدمات فنی، قراردادی با شرکت آمریکایی " مشاوره ماورای دریاها (Overseas Consultants Incorporated)" منعقد شد. هیات ۵ نفره شرکت مزبور پس از مطالعه اوضاع اقتصادی واجتماعی و سفر به نقاط مختلف ایران و بازدید از فعالیت‌های اقتصادی، در ۲۲ دی ماهسال ۱۳۲۷ گزارش خود را در مورد برنامه هفت ساله به دولت ایران ارائه کرد.

در ۲۶بهمن ۱۳۲۷ قانون اجازه اجرای مقررات گزارش کمیسیون برنامه مجلس که در واقع قانون برنامه اول عمرانی کشور بود، شامل ماده واحده و ۴ تبصره به تصویب مجلس رسید. (کردبچه، 1387)

با توجه به جدول الگوی توسعه، توسعه­ کشاورزی بوسیله­ بخش خصوصی و صنعت با گرایش مصرفی بویژه نساجی بود. از نظر تقسیم کار بین المللی ، کشور ایران می بایستی تولید کننده مواد خام کشاورزی و معدنی و صنعت مصرفی باشد .

برنامه اول بعلت ملی شدن صنعت نفت و قطع درآمدهای نفتی کامل به اجرا در نیامد و پس از دو سال متوقف شد. (نامغ، 1386)

لازم به ذکر اینکه اولین برنامه هفت ساله عمرانی کشور متکی به گزارش شرکت مشاوره آمریکایی "موریسن نودسن" (Morrison Knudsen International) و وامی در حدود یک سوم برنامه اعتبارات برنامه از بانک جهانی بود که برای تفصیل آن برنامه نیز از شرکت ماورای دریاها استفاده شد. (توفیق فیروز-درآمدی بر برنامه ریزی اقتصادی با نگاهی به وضع ایران)

در آبان 1326، مشرف نفیسی یکی از اعضای هیات عالی برنامه مامور شد با توجه به گزارش موریسن نودسن، برنامه‌ای قابل اجرا تهیه کند. در این گزارش، نفیسی ابتدا اشاره‌ای دارد به ضرورت تدوین برنامه در کشور و وضعیت اسفباری که در آن زمان مردم در گوشه‌وکنار کشور با آن روبه‌رو بودند.

وی در خصوص مدت و هزینه برنامه، مدت هفت سال را پیشنهاد کرد، با این توضیح که در پایان سال سوم، تجدیدنظری در فصول مختلف برنامه بشود و اصلاحات ضروری در نوع یا هزینه انجام کار به عمل آید. وی درباره هزینه برنامه می‌نویسد: «... برای اصلاح دستگاه اقتصاد کشور و استوار ساختن سازمان آن روی اصول نوین، بایستی تقریباً 62 میلیارد ریال، معادل 6200 میلیون تومان، خرج بشود»، اما بلافاصله اعلام می‌کند که تامین چنین مبلغی، طی هفت سال، از توانایی کشور خارج است و نیز وسایل فنی، انسانی و تجهیزات و ماشین‌آلات و مصالح کافی و لازم هم برای هزینه کردن آن وجود ندارد و در نهایت، به این نتیجه می‌رسد که فعلاً بضاعت مالی، انسانی، تدارکاتی و فنی کشور در سطح یک‌ سوم این مبلغ است و در نهایت پیشنهاد خود را بر اساس مبلغ 5 میلیارد و 679 میلیون تومان تنظیم می‌کند.

در این گزارش، منابع تامین نیازها را دولت، بانک ملی ایران، درآمدهای ناشی از فروش اموال دولتی، مشارکت سرمایه‌داران خصوصی و دریافت وام از بانک بین‌المللی معین می‌شود و تاکید شده که کل درآمد ناشی از فروش و صادرات نفت که شرکت نفت انگلیس و ایران انجام و در اختیار دولت قرار می‌دهد، باید در اختیار برنامه قرار داده شود و دولت بودجه عادی کشور را از منابع دیگر مثل مالیات، عوارض راه‌ها و... تامین کند.

 

تنها پنج درصد از منابع برنامه، مربوط به بخش خصوصی بود و برنامه به‌طور کامل بر دولت تکیه داشت. عمده درآمد دولت نیز، از طریق فروش نفت و استقراض خارجی تامین می‌شد، نه از مالیات. طبق این گزارش، در تقسیم درآمدهای برنامه بین رشته‌های مختلف، اولویت اول به بخش‌های کشاورزی، آبیاری، ایجاد و توسعه راه، راه‌آهن، بندرها و فرودگاه‌ها اختصاص یافته و سپس به بخش‌های صنایع و معادن و خدمات. توزیع منابع بین بخش‌ها، از منطق قابل قبولی مطابق با شرایط آن روز ایران و سهم بخش‌های مختلف اقتصادی در تولید ثروت و رفع نیازهای مبرم ملی برخوردار بود. قانون برنامه اول که در مهرماه 1327 تصویب شد، مشتمل بر مجموعه‌ای از طرح‌ها بود و هدف رشد اقتصادی در آن تعیین نشده بود. در ماده 1، قانون برنامه عمرانی اول، اهداف این برنامه شامل رشد و توسعه کشاورزی، صنایع و معادن، بالا بردن سطح زندگی و معیشت، آموزش و بهداشت مردم، و توسعه راه‌ها و ارتباطات و نیز صادرات محصولات داخلی بود.

هرچند سال 1327 را می‌توان زمان شروع کار سازمان برنامه دانست، اما شروع عملکرد موثر سازمان به طور جدی از زمانی که ابتهاج در سال 1333 به عنوان رئیس منصوب شد، قابل مشاهده است. ابتهاج از سال 1333 تا 1337 سمت ریاست سازمان برنامه را بر عهده داشت. در آن زمان این سازمان زیر نظر مستقیم شاه کار می‌کرد و به‌خصوص شخص ابتهاج از حمایت بسیار موثر شاه برخوردار بود. رئیس سازمان هفته‌ای یک‌بار به حضور شاه می‌رسید و مسائل را مستقیماً به تایید و تصویب او می‌رسانید. همین امر سبب شده بود که در داخل دولت نسبت به کارکرد این سازمان نارضایتی زیادی به وجود آید.

او در سال‌های میانی دهه 30، مجموعه‌ای از متخصصان داخلی و خارجی را در حلقه سازمان برنامه قرار داد. یوجین بلاک، رئیس وقت بانک جهانی، در این راه کمک‌های زیادی به او کرد و تعداد زیادی از کارشناسان خبره بین‌المللی را برای مشاوره برنامه‌ریزی به کار گرفت. برای امور فنی، ابتهاج صفی اصفیا را که فارغ‌التحصیل دانشکده پلی‌تکنیک فرانسه بود به استخدام سازمان برنامه درآورد. همچنین به ایالات متحده رفت تا امکان انتقال خداداد فرمانفرماییان (مدرس تمام‌وقت دانشگاه پرینستون) را تسهیل کند. سپس منوچهر گودرزی استاد علوم سیاسی دانشگاه کالفرنیای جنوبی، عبدالمجید مجیدی دکترای حقوق دانشگاه پاریس، مهدی سمیعی لیسانس حسابداری دانشگاه ویلز و بسیاری دیگر را که تحولاتی اساسی در برنامه و بودجه را باعث شدند، به ایران آورد. (تجارت فردا)

برنامه عمرانی دوم 1341-1334

قانون برنامه هفت ساله دوم عمرانی کشور در هشتم اسفند ۱۳۳۴ به تصویب مجلس رسید. این قانون مشتمل بر ۲۱ ماده و ۱۰ تبصره بود.

عملکرد برنامه دوم نشان می‌دهد که مخارج انجام شده دردوران برنامه بیش از مقدار پیش‌بینی شده بود که این فزونی به دلیل بازپرداخت مبالغ قابل ملاحظه‌ای بابت اصل و فرع وام‌ها بود. طی این دوره بیش از یک سوم از درآمد نفت صرف بودجه جاری می‌شد. کنترل‌های مالی و پولی به علت دسترسی آسان‌تر به اعتبارات داخلی و بین‌المللی کنار گذاشته شد اما با محدودیت ذخایر ارزی صندوق بین‌المللی پول، صندوق مزبور با حمایت بانک جهانی یک سیاست انقباضی را بر کشور تحمیل کرد که درنتیجه آن اقتصاد ایران نزدیک به ۳ سال دچار رکودی (به طور تقریبی) کامل شد. (کردبچه، 1387)

برنامه دوم با نگرش نادرست به بخش کشاورزی، عدم توجه به صنعت به ویژه صنایع سنگین و بهره ­برداری از معادن مختلف کشور، روابط سرمایه داری را با تشدید تراکم سرمایه در بخش خصوصی گسترش داد. (نامغ، 1386)

لازم بذکر اینکه در این برنامه از خدمات هیئتی آمریکایی بنام "گروه مشاوران هاوراد" (Harvard Advisory Group ) برای تهیه واجرای برنامه استفاده شد. به رغم تاکید این برنامه به توزیع عملیات عمرانی بین استان ها و شهرستان های کشور ، همچنان تحول مهمی جز شروع طرح توسعه منطقه ای خوزستان در ان جامه عمل نپوشاند. هرچند معدودی مطالعات منطقه ای توسط مشاورین مهندسین مشاور خارجی (مانند "ایتال کنسولت" برای سیستان و بلوچستان و قسمت شرقی کرمان و"آلن اباسکو" برای استان کرمان) انجام شد، اما تنها چند طرح آبیاری آنها (مانند سد های کوچک زابل و ایرانشهر) تحقق یافت.(مظفر، صرافی1379)

اعتبارات مصوب برنامه دوم به 70 میلیارد ریال می‌رسید که 2 /17 میلیارد ریال آن، مربوط به تعهدات طرح‌های نیمه‌تمام برنامه اول و 8 /52 میلیارد ریال آن برای اجرای طرح‌های جدید بود و مجلس شورای ملی در اواسط سال 1336، مجوز 20 درصد افزایش اعتبارات برنامه دوم را از 70 میلیارد ریال به 84 میلیارد ریال صادر کرد و دولت نیز دو بار در اسفند 1336 و 1337، سهم سازمان برنامه را از درآمد نفت کاهش داد، به‌طوری که مجموع درآمد کل برنامه از محل نفت، به حدود 60 میلیارد ریال کاهش یافت و در نتیجه، باقیمانده این برنامه 84 میلیاردریالی، به میزان حدود 25 میلیارد ریال تا آخر دوره برنامه، از محل قراردادهای وام تامین شد. اعتبارات این برنامه، به بخش‌های کشاورزی و آبیاری، ارتباطات و مخابرات، صنایع و معادن و امور اجتماعی اختصاص یافت.

 

15 ماه پس از کودتای 28 مرداد 1332، دوباره طرح واگذاری استخراج نفت ایران به خارجی‌ها، مطرح شد و سرانجام، طی توافقی بین ایران، انگلستان و آمریکا، استخراج نفت ایران به مدت 25 سال به کنسرسیومی بین‌المللی متشکل از شرکت نفت بریتانیا، پنج شرکت آمریکایی، شرکت هلندی رویال داچ شل و شرکت نفت فرانسه واگذار شد و کنسرسیوم پذیرفت که 50 درصد از خالص دریافتی‌های خود را به دولت ایران بپردازد: 5 /64 درصد از کل این درآمدها به اجرای طرح‌های برنامه دوم عمرانی کشور اختصاص یافت. در سال‌های پایانی دهه 1330 و ابتدای دهه 1340، درآمدهای نفتی در جایگاه اصلی‌ترین منابع درآمد دولت قرار گرفت.

 

پس از تهیه و تصویب برنامه دوم عمرانی و شروع پروژه‌های عمدتاً زیربنایی آن (راه‌سازی، سدسازی، راه‌آهن، صنایع، آموزش، فرودگاه و...) سازمان برنامه با ابتکار رئیس وقت آن، ابتهاج، متوجه توسعه مناطق عقب‌مانده شد. مناطق مورد توجه در این برنامه، خوزستان، سیستان و بلوچستان و کرمان بود که با تزریق درآمدهای نفتی و استفاده از تسهیلات بانک جهانی، تعداد زیادی پروژه عمرانی در کشور انجام گرفت و صنعت ساخت‌وساز که در انتهای برنامه اول، دچار مشکلات و رکود شده بود، مجدداً فعال شد. در جریان اجرای برنامه دوم، طرح‌ها و پروژه‌های متعددی اجرا شدند که از میان آنها می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

در رشته آبیاری اتمام سه سد بزرگ کرج، سفیدرود و دز و مطالعات مربوط به سدهای دیگر؛ ساخت 4500 کیلومتر راه آسفالته، بهره‌برداری از خطوط راه‌آهن شاهرود-مشهد، میانه-تبریز و گرگان-‌‌‌بندر ترکمن و بهره‌برداری از فرودگاه بین‌المللی مهرآباد؛ افزایش ظرفیت بندرهای خرمشهر و شاپور؛

توسعه صنایع نساجی، سیمان، قند و شکر، ساخت کارخانه‌های چیت‌سازی تهران و شاهی، سیمان دورود و منجیل و کارخانه قند مرودشت و بردسیر کرمان و چناران.

در سال‌های پس از کودتای 28 مرداد، نظام زمین‌داری و اجاره‌نشینی دست‌نخورده باقی ماند، اما در کنار این مشی سنت‌گرایانه، در مورد بخش‌های اقتصاد ملی، از 1335-1334 به بعد که درآمدهای دولت از محل نفت و کمک‌های خارجی رو به افزایش نهاده بود، یک راهبرد نسبتاً مدرنیستی سرمایه‌گذاری دولتی در پیش گرفته شد و مطابق نسخه سیاسی-‌اقتصادی آمریکا برای تمامی عالم، سیاست مصرف خصوصی بالا با تعرفه‌های پایین و در نتیجه افزایش قابل توجه واردات در هم آمیخته شد: به قول دکتر اقبال «سیاست درهای باز». گذشته از فساد، دزدی و بی‌لیاقتی، درآمدهای نفت و کمک‌های آمریکا، بیش از همه در نتیجه این سیاست بر باد رفت تا اینکه عواقب آن در سال 1339 دامن‌گیر رژیم شد.

در 1334، سازمان برنامه به نهادی دائمی و گسترده بدل شد و مسوولیت تهیه و اجرای برنامه دوم (1341-1334) را بر عهده گرفت. این برنامه نیز بیشتر فهرستی (هرچند دقیق‌تر از اولی) بود از طرح‌های پیشنهادی برای سرمایه‌گذاری دولتی تا راهنمایی جامع و تفصیلی برای توسعه اقتصادی. اما در هر حال کل هزینه‌های پیش‌بینی‌شده بیش از سه برابر و نیم هزینه‌های پیشنهادی برای نخستین برنامه بود. توسعه «زیربنا» در اولویت قرار داده شده بود، کشاورزی در مقام بعدی و صنعت در آخرین جایگاه قرار داشت.

استفاده از این نسخه استاندارد برای توسعه اقتصادی بیشتر در اعتبارات پیش‌بینی‌شده به چشم می‌خورد تا در هزینه‌های واقعی. به خصوص هزینه‌های واقعی برای خدمات عمومی و اجتماعی و همچنین صنایع و معادن به مراتب کمتر از ارقام برنامه‌ریزی‌شده بود، هرچند ادعا می‌شد که کل هزینه‌های برنامه بیشتر از رقم پیش‌بینی‌شده بوده است. با این فرض که برآوردهای هزینه‌های واقعی صحیح است، باز هم درصد سهم کشاورزی در کل هزینه‌ها کاهش یافت، اگرچه بخش قابل توجهی از سرمایه‌گذاری در کشاورزی، در ساختمان سدهای هیدروالکتریکی تلف شد که هیچ یک نه در طی دوره برنامه به پایان رسید و نه هنگام بهره‌برداری فایده‌ای به کشاورزی کشور رساند.

هزینه‌های مربوط به حمل‌و‌نقل و ارتباطات، گذشته از استتار هزینه‌های تدارکات نظامی، توسعه راه‌آهن تهران-میانه به تبریز و ساختمان راه‌آهن تهران‌-مشهد را دربر می‌گرفت که طرح اخیر مسرفانه و عمدتاً مسافری بود، ترمیم و بازسازی جاده‌های موجود هم خیلی ارزا‌ن‌تر تمام می‌شد و هم فواید بیشتری برای شهرها و دهات مجاور این راه شش هزارکیلومتری داشت. صنایع خصوصی مدرن بیشتر در عرصه‌های تجربه‌شده مانند نساجی، روغن نباتی، شیشه، نجاری و کابینت‌سازی و نیز در پاره‌ای زمینه‌های جدید مانند تولید فرش و کفش ماشینی توسعه یافت.

سرمایه‌گذاری دولتی در صنایع مدرن محدود بود و معمولاً صرف طرح‌هایی مانند تاسیس کارخانه کود شیمیایی شیراز می‌شد که حتی تا سال 1351 نیز شش ماه از سال را به علت فقدان مشتری بسته بود. در این مورد، اشتباه اصلی مربوط به محل اجرای طرح بود، ظاهرا شخص شاه به دلیل مبهمی بر شیراز اصرار ورزیده بود. این قضیه در واقع کاسه صبر ابوالحسن ابتهاج، رئیس توانا و غیرمطیع سازمان برنامه را لبریز کرد و او در اعتراض به دخالت بیجای شاه استعفا داد. ابتهاج در اعتراض به طرح غیرکارشناسی کارخانه کود شیمیایی شیراز استعفا کرد. وی در خاطراتش می‌نویسد: «درگیری من در مورد طرح کود شیمیایی شیراز به رفتن من از سازمان برنامه منتهی شد، این کارخانه تاسیس شد ولی چون قادر به صدور محصول نبود، همه ساله میلیون‌ها تومان ضرر می‌کرد و برای اینکه مردم از این ضررها مطلع نشوند، ارقام آن را حتی در بودجه مملکت نیاوردند و ضرر را از محل عواید شرکت نفت پرداخت می‌کردند.» بعد از استعفای ابتهاج، دولت اقبال، مهندس خسرو هدایت را به مدیریت سازمان برنامه برگزید.

پس از سقوط دولت دکتر اقبال، ابتدا رضا فلاح برای حدود یک ماه به سازمان برنامه آمد و پس از او احمد آرامش به سمت وزیر مشاور و قائم‌مقام نخست‌وزیر در سازمان برنامه منصوب شد. در ابتدای امر، قرار بر این بود که به طور متوسط 75 درصد عواید نفت در طول دوره اجرای برنامه به تامین مالی آن اختصاص یابد. اما این عواید بسیار بیشتر از حد انتظار بود. مبالغ قابل توجهی کمک بلاعوض، وام و سرمایه نیز به سوی ایران سرازیر شده بود. در فاصله سال‌های 1334 و 1341، درآمدهای نفت 2129 میلیون دلار و کمک‌ها و سرمایه‌گذاری خارجی، 1278 میلیون دلار بود که روی هم رفته به رقم قابل توجه 3407 میلیون دلار می‌رسد. برای شناخت توان نهفته در این رقم، خواه در راه خیر و خواه در راه شر، همین کافی است که بدانیم رقم مزبور بیش از پنج برابر کل دریافت‌های ارزی ایران در طول 20 سال پیش از تاریخ مذکور بوده است.

 

حتی اگر 469 میلیون دلار کمک بلاعوض نظامی را کنار بگذاریم (که چندان هم درست نیست، چون دست‌کم بخشی از این هزینه می‌باید از منابع دیگر تامین می‌شد) باز هم باید دستاوردهای آن دوره را با رقم سنگین 2938 میلیون دلار بسنجیم. بنابراین حتی طبق آمار رسمی، هزینه‌های واقعی برنامه تنها برابر 54 درصد درآمدهای نفت، 39 درصد کل منابع در دسترس، به جز کمک‌های نظامی و 34 درصد کل دریافت‌های ارزی بوده است. در واقع کل هزینه‌های واقعی برنامه از کمک‌های خارجی صرف نیز کمتر بوده، گویی اصلاً درآمد نفتی در کار نبوده است.

در فاصله سال‌های 1334 تا 1336 میانگین سالانه درآمد ارزی ایران بالغ بر 17 درصد درآمد ملی آن بوده است. از نظر اقتصاددانان توسعه این باید به منزله راه رسیدن به بهشت دنیوی تلقی شود، زیرا به گفته آنان مانع اصلی پیشرفت سریع اقتصادی کمبود سرمایه داخلی و ارز خارجی است. آنها معتقدند پس‌انداز و درآمد ارزی در حدود 12 درصد درآمد ملی باید برای رشد و توسعه اقتصادی بی‌وقفه کفایت کند، آنها می‌آموزانند که مشکل کشورهای توسعه‌نیافته فقر بسیار آنهاست، به حدی که قادر به انباشت داخلی و فروش خارجی بخش معتدلی از تولید ملی خود نیستند و این از رشد و پیشرفت مستمر آنها جلوگیری می‌کند و بالاخره آنها درست بر پایه این احکام از سرمایه‌گذاری و کمک خارجی طرفداری می‌کنند. در اینجا کشوری داریم که حتی اگر حاصل پس‌انداز بخش خصوصی آن از فعالیت‌های مولد خود هیچ می‌بود، دولتش می‌توانست 17 درصد درآمد ملی کشور را که از زمین می‌جوشید و از آسمان می‌بارید، انباشت کند. تا 1339 کمتر اثری از دستاوردهای مفید و پایدار به چشم می‌خورد و کشور ورشکسته بود.

واردات کالا رشد سریعی داشت (در 1338 شش برابر 1333 بود)، صادرات کالاهای غیرنفتی کاهش یافت و هیچ‌گاه به سطح 1333 خود نرسید و در جایی که ترازهای بازرگانی بدون نفت و شامل نفت در سال‌های 1333 و 1334 دارای مازاد بود، در سال‌های بعد به‌رغم تداوم رشد سریع درآمدهای نفت، کسری تراز بازرگانی با سرعت رشدیابنده‌ای پدید آمد. در واقع تنها همین ارقام، تصویری گویا از زوال صادرات سنتی (غیرنفتی) ایران، تسخیر بازارهای کشور به وسیله کالاهای خارجی، بر باد رفتن درآمدهای نفت، فساد دستگاه و مسوولان دولتی و ثروتمندتر شدن گروه کوچکی از وابستگان دولت از طریق توزیع درآمدهای نفت و کمک‌های خارجی به دست می‌دهد.

پیداست که بدون دریافت 1287 میلیون دلار کمک، واردات کالا تا این حد بالا نمی‌رفت. اما حتی چنین پول‌هایی هم نتوانست سیاست درهای باز را از سرنوشت محتومش نجات بخشد. بدین‌سان کسری تراز پرداخت‌های مزمنی متمایز از تراز بازرگانی رخ نمود، که نشانه قطعی ورشکستگی رژیم بود.

این مشی از آنجا که به پیدایش عوامل فرضی توسعه اقتصادی و دموکراسی لیبرالی، هر دو می‌انجامید، با نسخه لیبرالی غربی هماهنگی داشت. هدف واقعی اما عبارت از این بود که: رضایت جامعه شهری تحصیل‌کرده و نیمه‌تحصیل‌کرده برای جلوگیری از پیدایش اپوزیسیون جدی سیاسی تامین شود، در مقابل قدرت بزرگ مالکان، پایگاه قدرت دیگری ایجاد شود، زیرا آنها با اینکه متحدان شاه محسوب می‌شدند، از لحاظ اقتصادی بیش از آن مستقل و از لحاظ سیاسی بیش از آن قدرتمند بودند که ذات ملوکانه تاب تحملش را داشته باشد و به آمریکا نشان دهد که حمایت مالی و نظامی آنها با جایگزین ساختن «عقب‌ماندگی» به وسیله یخچال‌های وارداتی، ماشین‌های سواری و «درایوین سینما»‌های وطنی و جز اینها در نبرد علیه کمونیسم موثر بوده است.

بدین سان رونق کار واردات-صادرات و در ارتباط با آن موج مصرف کالاهای جدید ایجاد شد. تقریباً یک‌شبه و به طور همزمان نشانه‌های مراحل سنتی، گذار و مصرف انبوه در کشور پدید آمد، اما هیچ نشانه‌ای از جهش و بلوغ صنعتی به چشم نمی‌خورد. در اواخر این دوره، بانک‌های کوچکی به شبکه گسترده بانک بازرگانی، بانک صادرات و بانک پارس اضافه شد. زمین بازی به سودآورترین شیوه پولسازی از محل مازاد نقدینگی بدل شد که در واقع به خرج متقاضیان مسکن و اجاره‌نشینان معمولی انجام می‌گرفت.

رشد هزینه‌های دولتی بیش از هرجا، در شبکه نظامی-بوروکراتیک مشهود بود. تعداد مشمولان در حال خدمت بر 200 هزار نفر بالغ می‌شد و دستگاه‌های دولتی 260 هزار نفر را در استخدام خود داشتند که شمار بسیاری از آنها دچار بیکاری پنهان بودند. با این همه توسعه بی‌برنامه آموزش متوسطه (و تا حد بسیار کمتری، آموزش عالی) ارتشی از بیکاران دیپلمه و فارغ‌التحصیل ایجاد کرده بود که در نتیجه استراتژی سرمایه‌گذاری دولت، نمی‌توانستند در فعالیت‌های مولد جذب شوند و دولت به ناگزیر میزی در یکی از ادارات به آنها می‌داد.

با این حال، بیکاری در میان نیروی کار غیرماهر شهری و میزان تورم، بسیار بالا رفته بود.(تجارت فردا)

برنامه عمرانی سوم 1346-1342

مدت زمان برنامه از هفت سال به پنج سال کاهش داده شد . (نامغ، 1386) برنامه سوم عمرانی کشور مشتمل بر ۸ فصل، ۳۷ ماده، ۷ تبصره و حدود ۱۰۰حکم درشهریور ماه ۱۳۴۱ به تصویب دولت رسید. (کردبچه، 1387)

در این برنامه به ارتباط و مخابرات اهمیت زیادی داده شد و کشاورزی در درجه­ی اول قرار گرفت در حالی که بخش صنعت نسبت به برنامه دوم از سهم کمتری برخوردار گردید.

بعلت اجرای برنامه اصلاحات ارضی مهاجرت روستائیان به شهرها آغاز شد و نیروی کار ارزان برای فعالیت­های اقتصادی در شهرها فراهم گردید.

در این برنامه با صرف حدود نیمی از هزینه­ ها در امور غیرتولیدی زمینه­ لازم برای رشد سرمایه­ داری وابسته و افزایش سود سرمایه­ های داخلی و خارجی بدون تحقق هدف­های توسعهی واقعی فراهم گردید. (نامغ، 1386)

 

تدوین برنامه سوم عمرانی که با آغاز دهه 40 خورشیدی مواجه بود، از آن‌رو حائز اهمیت است که دهه 40، نه‌تنها از نظر سیاسی و اجتماعی، بلکه از منظر اقتصادی و به ویژه صنعتی نیز از جمله سال‌های درخشان تاریخ اقتصادی کشور است. برنامه سوم، با مدیریت صفی اصفیا در سازمان برنامه آغاز به کار کرد. در این سال‌ها رکوردهای ماندگاری در برخی شاخص‌های کلان اقتصادی، نظیر نرخ رشد تولید ناخالص داخلی و تورم به ثبت رسید. هرچند رکود در پایان این دهه و آنچه در دهه بعد رخ داد، یکی از روشن‌ترین و محکم‌ترین شواهد تاریخی است که نشان می‌دهد اگر رشد اقتصادی با توسعه همراه نباشد، پایدار نخواهد بود و با مخاطرات بسیار پیچیده‌ای مواجه خواهد شد.

اما باید اذعان کرد که دهه 1340، مقطع شکل‌گیری ساختارهای زیربنایی مهمی چون احداث کارخانه ذوب‌آهن، ساخت سد و شبکه آبیاری، ساخت کارخانه‌های ماشین‌سازی، نساجی، صنایع غذایی، تراکتورسازی و مواردی از این دست بوده است. علاوه بر این، اصلاحات ارضی و تحولات صنعتی نیز از جمله رخدادهای مهم در این دهه بود. در پیش‌گفتار قانون برنامه سوم عمرانی به صراحت آمده است: «ناچار سرمایه‌گذاری باید متوجه رشته‌های صنعتی شود.» در این سال‌ها شاه به فرآیند تدوین برنامه علاقه‌مند شده بود و درصدد بود تا با دخالت بیشتر در فرآیند تدوین و تصویب برنامه، مسیر برنامه را به سمت دلخواه خود هدایت کند. این امر، ضربات سختی بر هماهنگی موارد موجود در برنامه و نیز بین طراحان و مجریان آن وارد آورد.

در جریان فرآیند تهیه برنامه سوم، شاه به سازمان برنامه رفت تا از نزدیک با این فرآیند و نگاه کارشناسان سازمان و اولویت‌های برنامه سوم آشنا شود. دکتر عبدالمجید مجیدی در خاطراتش از بازدید شاه می‌نویسد: «در دی‌ماه سال 1340، شاه آمد به جلسه‌ای که در سازمان برنامه بود که مسوولان برنامه‌ریزی و بعضی از مدیران سازمان برنامه جمع بودیم در سازمان برنامه که ایشان آمد، با امینی که نخست‌وزیر بود. آن جلسه، درباره یک نوع مقابله‌ای بود بین همین گروه برنامه‌ریزان، یک عده‌ای که بعداً شاه اسمشان را ماساچوستی گذاشت، و آن طرف شاه و دولت. حتی دولت، آن موقع خودش را از سازمان برنامه جدا می‌دانست. یعنی آن موقع هنوز آن هماهنگی که باید وجود نداشت. به این جهت یک صف‌آرایی بود بین دولت و شاه از یک طرف و کسانی که در کار برنامه‌ریزی بودند از آن طرف. توی آن جلسه کاملاً روشن بود که شاه این سازمان را قبول ندارد. ایرادش به سازمان این بود که شما به مساله احتیاجات نظامی مملکت توجه ندارید و همه‌اش انتقاد می‌کنید که چرا خرج نظامی می‌شود.»

برنامه سوم پس از تصویب مجلسین، عملاً از مهر 1341، به مرحله اجرا درآمد. اما هنوز چند ماهی از آغاز آن نگذشته بود که شاه به ناگاه، اعلام انقلاب سفید کرد. از جمله اصول انقلاب، اجرای قانون اصلاحات ارضی بود، این اتفاق در حالی رخ داد که اعتبارات لازم برای اجرای اصول انقلاب، از جمله اصلاحات ارضی در برنامه سوم دیده نشده بود.

این مساله شوک سختی به مدیران و کارشناسان سازمان برنامه وارد کرد و نشان داد به‌رغم تمامی تمهیدات و پیش‌بینی‌ها در جهت طراحی و تدوین یک برنامه واقع‌بینانه، نهادهای سیاسی به ویژه خود شاه، هیچ‌گونه تمایلی به پذیرش الزامات و انضباط حرکت برنامه‌ای در کشور ندارند و بر اساس امیال و دیدگاه‌های خود حرکت می‌کنند.

همین رفتار شاهانه، در برنامه پنجم نیز به شکلی گسترده‌تر بروز پیدا کرد که پیامد آن سقوط سلسله پهلوی بود. برنامه سوم عمرانی، بر پایه ارزیابی از عملکرد برنامه دوم و بر اساس اصول فنی جدید تهیه شد. این اولین برنامه‌ای بود که به صورت جامع و به هم‌پیوسته، تنظیم و به دولت تقدیم شد. از ویژگی‌های برنامه سوم، مشخص بودن اهداف، جامعیت برنامه در پیش‌بینی سرمایه‌گذاری بخش عمومی و خصوصی، و هماهنگ‌سازی سیاست‌های مختلف مملکتی با سیاست‌های عمرانی بود. این برنامه، به ساخت زیربناها ادامه داد ولی علاوه بر آن، با دید جامع‌تری به شالوده اجتماعی، خصوصاً در تعلیم و تربیت نگریست و همه سطوح آموزش و پرورش را مشمول نظام برنامه‌ریزی کرد. بخش عمومی ساخت زیربناها را صورت داد و بخش خصوصی نیز در بخش‌های ساختمان، حمل‌ونقل و صنایع سبک به سرمایه‌گذاری پرداخت.

اهداف کلی برنامه عمرانی سوم به شرح زیر تعریف شدند:

دستیابی به رشد اقتصادی شش‌درصدی در سال؛ ایجاد فرصت‌های اشتغال؛ توزیع عادلانه‌تر درآمد؛ حفظ ثبات نسبی قیمت‌ها و موازنه پرداخت‌های خارجی.

 

اگرچه برنامه سوم در 15 شهریور 1341 به تصویب هیات وزیران رسید، اما یک‌بار در اسفند 1342 و بار دیگر در خرداد 1343 مورد اصلاح و تجدیدنظر قرار گرفت. در اصلاحیه اول، مجموع اعتبارات برنامه از 7 /139 میلیارد ریال به 230 میلیارد ریال رسید، در اصلاحیه دوم مجدداً با کمی کاهش، به 4 /224 میلیارد ریال رسید که حدود 92 درصد آن هزینه شد.

بیشترین اعتبار در برنامه سوم، به بخش کشاورزی، آبیاری، راه‌سازی و مخابرات تخصیص یافت و بخش‌های صنعت و نیرو در اولویت‌های بعدی قرار گرفته بودند. در مجموعه، توزیع مناسب و منطقی‌تری در اعتبارات صورت گرفت و تقریباً همه اعتبارات هم، به جز اندکی کاهش در بخش صنعت، تامین و پرداخت شد. کل اعتبارات مصوب برنامه، حدود 4 /222 میلیارد ریال بود که مبلغ 6 /204 میلیارد ریال آن پرداخت شد. بخش عمده اعتبارات، از درآمد نفت در حدود 58 درصد و وام‌های خارجی قریب به 25 درصد تامین شد.

از جمله طرح‌های عمرانی اجراشده برنامه سوم می‌توان به ساخت سدهای زرینه‌رود، کوروش کبیر و درودزن، بخش‌هایی از سد دز، ساخت سیلوهای اراک، ازنا، ارومیه، مراغه، گرگان، زاهدان و...، توسعه کارخانه‌های قند چناران، آبکوه و کرمان، مطالعات جامع برق ایران، طرح توسعه برق برای شش مرکز عمده تهران، اصفهان، شیراز، کرمان، کرمانشاهان و همدان، طرح شاه لوله گاز و صنایع کوچک و جدید مثل ذوب‌آهن، پتروشیمی و الیاف مصنوعی اشاره کرد.

برنامه سوم عمرانی با هدف در هم شکستن کامل ساختارهای سنتی اقتصادی اجتماعی و فراهم ساختن زمینه‌های توسعه سرمایه‌داری به اجرا درآمد. راهبرد آن، جایگزینی واردات بود که با سیاست‌های حمایتی و پایین آوردن نرخ بهره بانکی همراه شد که به نوبه خود منجر به توسعه صنعتی سریع اما نامتوازن ایران شد. به‌رغم نرخ بالای رشد اقتصادی که به نرخی فراتر از هدف پیش‌بینی‌شده رسیده بود، اما از دید کارشناسان سازمان، برنامه سوم به چند دلیل، آنچنان که برنامه‌ریزان پیش‌بینی کرده بودند، تحقق نیافت.

تعدادی از وزارتخانه‌ها که برای اولین بار وظایف اجرایی طرح‌های عمرانی به آنها محول شده بود، آمادگی شناسایی، ارزیابی و اجرای طرح را نداشتند. از این‌رو، دولت و سازمان برنامه ناچار شدند اجرای طرح‌هایی را در دستور کار قرار دهند که لزوماً اولویت نداشتند. درآمدهای نفتی بیش از انتظار برنامه‌ریزان افزایش یافت و نوعی درهم‌ریختگی در انتخاب و اولویت طرح‌ها ایجاد کرد. اصلاحات ارضی که برنامه‌ریزان هرگز جرات طرح آن را در مقیاس انجام‌شده به خود نمی‌دادند، با یک تصمیم سیاسی و خارج از پیش‌بینی آنان، در دوره برنامه سوم به اجرا گذاشته شد.

یکی از اتفاقات مهم در این دوره، و در زمان مدیرعاملی صفی اصفیا، انتقال بودجه جاری از وزارت دارایی به سازمان برنامه و ارتقای سازمان برنامه به سازمان برنامه و بودجه است. تا آن زمان سندی به عنوان سند بودجه کل کشور وجود نداشت. بودجه جاری در اختیار وزارت دارایی و بودجه عمرانی در اختیار سازمان برنامه بود. در فاصله سال‌های 1339 و 1342، اقتصاد ایران تحت تاثیر تضادهای سیاسی و جنگ‌های قدرتی قرار داشت که خود در ایجاد و تشدید آنها سهیم بود.

رونق پیشین، تورم و کسری تراز پرداخت‌ها، دولت را مجبور به انقباض اعتبارات، افزایش تعرفه‌های واردات، کاهش هزینه‌های عمومی و گدایی از نهادهای بین‌المللی و کشورهای دیگر کرده بود. این سیاست‌ها بر بخش خصوصی نیز تاثیر بسزایی داشت و به ورشکستگی تعدادی از شرکت‌ها و بانک‌ها انجامید. افزون بر این، ناامنی سیاسی و چشم‌انداز وخیم اقتصادی پس‌انداز و سرمایه‌گذاری داخلی را کاهش داد. چه‌بسا کنترل شدید پولی بیشترین تاثیر را در آن شرایط به جای گذاشت: نرخ‌های بهره غیررسمی در بازار آزاد به 30 درصد رسید و بهای اراضی شهری که در آن دوران تقریباً تنها دارایی قابل احتمال بود به میزان 500 درصد کاهش یافت. روی‌هم‌رفته، در کشورهای توسعه‌نیافته، سیاست پولی می‌تواند وسیله موثری در کوتاه‌مدت باشد، زیرا سهم وجوه احتکاری در کل تقاضا برای پول به نسبت بی‌اهمیت است.

اقتصاد دچار کسادی شده بود ولی راکد نبود، عواید نفت در پی صادرات فزاینده به سرعت افزایش می‌یافت و کمک‌های آمریکا در کوتاه‌مدت همچون مسکن موثری عمل می‌کرد. در دوره 1341-1339 میانگین رشد سالانه تولید ناخالص ملی 6 /1 درصد، عواید نفتی 10 درصد، صنعت و فعالیت‌های ساختمانی 6 /5 درصد، خدمات 8 /0 درصد و کشاورزی 6 /1 درصد بود. نرخ نازل رشد خدمات تا اندازه‌ای ناشی از کاهش هزینه‌های نظامی-بوروکراتیک در نخستین بودجه امینی بود. عملکرد بسیار ضعیف بخش کشاورزی به طور مستقیم ناشی از این بود که تقریباً تمامی عواید نفت و وام‌های خارجی، در شهرها به مصرف می‌رسید و به طور غیرمستقیم ناشی از اجرای برنامه اصلاحات ارضی بود. رشد بسیار سریع‌تر صنایع و ساختمان‌سازی، به ویژه در 1341، نیز ثمره مصرف عواید نفت و کمک‌های خارجی در بخش شهری بود. الگوی آتی تاثیر عواید نفت بر اقتصاد ایران از همین مشاهدات ساده پیداست.

مقدار و الگوی پس‌انداز و سرمایه‌گذاری نیز گوشه‌ای از وقایع آتی را نشان می‌داد. دو‌سوم کل سرمایه‌گذاری ناخالص به ساختمان اختصاص داشت و تنها یک‌سوم صرف ماشین‌آلات می‌شد، علاوه بر این سرمایه‌گذاری در امور ساختمانی بود و با اینکه عواید نفت و کمک‌های خارجی را مستقیماً دولت دریافت می‌کرد، سرمایه‌گذاری خصوصی تقریباً دو برابر سرمایه‌گذاری دولتی بود.

جریان خالص سرمایه خارجی به داخل کشور که در سال 1339 در حدود 5 /3 درصد تولید ناخالص ملی را تشکیل می‌داد، در 1340 به رقم بی‌اهمیتی کاهش و در 1341 به سه درصد افزایش یافت. پس‌انداز ناخالص از محل تولیدات غیرنفتی عموماً ناچیز و پس‌انداز خالص منفی بود؛ سرمایه‌گذاری دولت که علاوه بر مالیات‌های مستقیم و غیرمستقیم، تمامی عواید نفت را نیز دریافت می‌کرد، به میزان قابل ملاحظه‌ای از سرمایه‌گذاری بخش خصوصی کمتر بود: در 1339 با اینکه عواید نفت و اعتبارات خارجی به 41200 میلیون ریال و مالیات‌های غیرمستقیم به 20700 میلیون ریال رسید، سرمایه‌گذاری دولتی تنها بالغ بر 18400 میلیون ریال شد! کسادی سال‌های بعدی تصویر فوق را تا اندازه‌ای تعدیل می‌کند، هرچند الگوی اساسی تغییری نمی‌کند: در هریک از این سال‌ها افزایش داخلی موجودی سرمایه، یعنی جمع سرمایه‌گذاری ملی و خارجی، به طور متوسط 9 /9 درصد بود. با این همه در ظاهر امر، میانگین نرخ سالانه پس‌انداز و سرمایه‌گذاری 2 /17 درصد بود!

طی این سال‌ها گروهی از مستشاران خارجی سرگرم تهیه و تنظیم یک برنامه جامع برای دوره 1346-1341 بودند. در آن هنگام برنامه‌ریزی جامع در میان کارشناسان غربی اعتباری کسب کرده و در میان تکنوکرات‌های ایرانی مد شده بود. چارچوب برنامه بر پایه مفروضاتی بنا شده بود که ارتباط چندانی با واقعیات نداشت: برای مثال در آن کوچک‌ترین اشاره‌ای به اصلاحات ارضی قریب‌الوقوع نشده بود! رژیم در مورد برنامه‌ریزی جامع چندان جدی نبود و هدف اصلی‌اش این بود که در این زمینه از دیگران عقب نماند.

 

برنامه عمرانی چهارم 1351-1347

قانون برنامه عمرانی پنجساله چهارم در ۲۷اسفند سال ۱۳۴۶ در ۸ فصل، ۳۸ ماده، ۱۰ تبصره و در مجموع ۸۶ حکم به تصویب مجلس رسید. (کردبچه، 1387)

الگوی توسعه در این برنامه صنعتی شدن کشور و رها کردن کشاورزی بود. تغییر الگوی توسعه و افزایش سرمایه گذاری در صنعت به این دلیل بود که بازار مناسبی برای شرکت­های فراملیتی بوجود آید و فعالیت­ها در جهت استراتژی توسعه­ مورد نظر امپریالیسم در کشورهای در حال توسعه باشد.

در نهایت با اجرای این برنامه ­ها درآمدهای بدست آمده از فروش نفت به خارج بازگردانده شد. (نامغ، 1386)

 این دوره که از آن به عنوان بهترین دوران برنامه‌ریزی در تاریخ اقتصادی ایران یاد می‌شود، مصادف است با ریاست مهدی سمیعی و پس از آن خداداد فرمانفرماییان. از مهم‌ترین ویژگی‌هایی که برای این دوره می‌توان برشمرد هماهنگی نسبتاً مناسبی است که میان روسای نهادهای اصلی اقتصاد ایران وجود داشته است.

دوره زمانی برنامه چهارم، پنج سال و از ابتدای فروردین 1347 تا 29 اسفند 1351 بود. برای اولین بار، شروع برنامه عمرانی، با آغاز سال مالی کشور همزمان شده بود. ضرورت این امر، در محول شدن وظیفه تنظیم بودجه عمرانی و جاری کشور و نیز، بودجه شرکت‌های دولتی و موسسات غیرانتفاعی به سازمان برنامه، نهفته بود.

در طراحی و تدوین برنامه چهارم، تلاش شده بود که برای بخش‌های مختلف اقتصادی، اهدافی کمّی و قابل اندازه‌گیری تعریف شوند تا راحت‌تر بتوان عملکرد برنامه را در طول اجرای برنامه پایش و سنجش کرد و در پایان برنامه هم، بتوان در خصوص میزان موفقیت یا عدم موفقیت آن سخن گفت.

در قانون برنامه چهارم، دولت مکلف شد تا از محل درآمدهای ذکرشده در قانون، ظرف مدت پنج سال که از اول فروردین 1347 شروع می‌شد، مبلغ 480 میلیارد ریال در اختیار سازمان برنامه قرار دهد تا به مصرف اجرای برنامه چهارم عمرانی برسد. همچنین مقرر شد که 80 درصد از درآمد نفت و صد درصد درآمد گاز و پتروشیمی که سالانه طی دوره برنامه عاید دولت می‌شد، به محض وصول، در اختیار سازمان برنامه قرار گیرد تا در جهت اهداف برنامه هزینه شود.

افزایش نرخ رشد اقتصادی و بهبود درآمد ملی از راه افزایش قدرت تولید و توسعه صنعتی، توزیع عادلانه درآمد، تامین شغل، گسترش خدمات اجتماعی، رفاهی، آموزشی، بهداشتی و درمانی، توسعه صادرات غیرنفتی، جایگزینی واردات، تقویت بنیه دفاعی کشور، بهبود خدمات اداری از طریق ایجاد تحول اساسی در نظام اداری، اهداف کیفی برنامه چهارم را تشکیل می‌دادند. اهداف کمی برنامه عبارت بودند از: افزایش تولید ناخالص ملی از 520 میلیارد ریال در پایان برنامه سوم به حدود 815 میلیارد ریال در پایان برنامه چهارم، رشد اقتصادی به میزان 57 درصد که مستلزم رشد متوسط سالانه 9 درصد بود، رشد سرمایه‌گذاری ثابت تا مبلغ 810 میلیارد ریال، افزایش صادرات کالا و خدمات کشور شامل نفت، از حدود 152 میلیارد ریال در پایان برنامه سوم به حدود 314 میلیارد ریال در پایان برنامه چهارم.

بر اساس اهداف کلان اقتصادی، برای بخش‌های مختلف اقتصادی هم هدف‌گذاری شده بود، به گونه‌ای که در طول برنامه بیشترین رشد متوسط سالانه با 6 /18 درصد برای بخش آب و برق و گاز دیده شده بود و پس از آن، بخش معدن با 2 /17 درصد و صنایع و نفت با 15 درصد رشد متوسط سالانه قرار داشتند. ضمن اینکه برای بخش‌های مختلف ساختمان هم به ترتیب نرخ رشد متوسط سالانه 4 /11 درصد و پنج درصد پیش‌بینی شده بود.

منابع مالی برنامه چهارم، کماکان وابستگی زیادی به درآمدهای نفتی کشور داشت و الزامی در قانون برنامه تعریف شده بود که80 درصد درآمدهای دولت از محل فروش نفت، باید برای اجرای طرح‌های عمرانی در اختیار سازمان برنامه قرار گیرد.

در برنامه چهارم، سهم درآمدهای نفتی از کل درآمدهای دولت 63 درصد بود و 30 درصد تولید ناخالص ملی، سهم بخش نفت. میزان تولید نفت ایران از 13 /2 میلیون بشکه در روز در سال 1347، به 82 /3 میلیون بشکه در روز در سال 1351 افزایش یافت و باعث شد عواید نفت ایران به 6 /5 میلیارد دلار در سال 1351 افزایش یابد.

مجموع منابع مالی برنامه چهارم، پس از دو بار تجدیدنظر، در نهایت 800 میلیارد ریال تعیین شد که به جز نفت، درآمدهای ناشی از تولیدات پتروشیمی و صادرات گاز هم، بخشی از این منابع را تشکیل می‌داد. پس از درآمدهای نفتی، بخش عمده منابع مورد نیاز برنامه، از طریق وام‌های خارجی و فروش اوراق قرضه و اعتبارات بانکی پیش‌بینی شده بود. تمام درآمدهای برنامه، در حساب مخصوصی به نام «حساب درآمد برنامه» در بانک مرکزی سپرده شد که برداشت از آن، فقط در اختیار سازمان برنامه بود. در سیاست‌های سرمایه‌گذاری دولت، در برنامه چهارم تاکید شده بود که این سرمایه‌گذاری‌ها، دیگر محدود به امور زیربنایی، خدمات و رفاه اجتماعی نخواهد بود بلکه سایر بخش‌های اقتصادی و اجتماعی را هم دربر خواهد گرفت.

همچنین با سرمایه‌گذاری مستقیم دولت در صنایع بزرگ و سرمایه‌بر، صنایع تولیدکننده کالاهای سرمایه‌ای و واسطه‌ای، موقعیت بهتری در مجموعه صنعتی کشور پیدا کردند و دولت مصمم شد راساً در ایجاد واحدهای بزرگ صنعتی و زراعی تولیدی هم پیش‌قدم شود.

اعتبارات برنامه چهارم، حدود 5 /2 برابر اعتبارات برنامه سوم بود و در تغییر اعتبارات، از مصوب پرداختی، اعتبارات فصل کشاورزی از 5 /60 میلیارد ریال به 2 /41 میلیارد ریال کاهش یافت، در حالی که دیگر فصول، افزایش قابل ملاحظه‌ای داشتند. در نتیجه، رشد بخش کشاورزی که در برنامه چهارم 4 /4 درصد پیش‌بینی شده بود، عملاً بیش از 9 /3 درصد تحقق نیافت. طرح‌های عمرانی و هزینه‌های پرداخت‌شده واقعی در طول برنامه، حدود 507 میلیارد ریال شد که بخش‌های کشاورزی، آبیاری و عمران روستایی با دریافت 93 میلیارد ریال، سوخت و نیرو با 95 میلیارد ریال، صنایع و معادن با 113 میلیارد ریال، و حمل‌ونقل و ارتباطات با 110 میلیارد ریال، بخش‌های اصلی دریافت‌کننده اعتبارات برنامه چهارم را تشکیل می‌دادند.

در دوره برنامه چهارم، رشد تولید ناخالص داخلی به قیمت عوامل، به رقم بی‌سابقه 13 درصد در سال رسید که سه ‌درصد از پیش‌بینی برنامه بیشتر بود. در این دوره، تشکیل سرمایه ثابت ناخالص داخلی، به قیمت ثابت سال 1346، در مجموع حدود 800 /183 میلیارد ریال بود. سهم بخش خصوصی از سرمایه‌گذاری ثابت، در دوره برنامه چهارم، 3 /68 درصد و سهم بخش عمومی، 7 /31 درصد شد. در نتیجه سرمایه‌گذاری‌های انجام‌شده در طول برنامه چهارم، بخش صنعتی و زیربنایی کشور، با دستاوردهای مهمی در حوزه‌های مختلف روبه‌رو شد. پالایشگاه تهران که ساخت آن از سال 1344 آغاز شده بود، با ظرفیت 85 هزار بشکه در روز، در این دوره به بهره‌برداری رسید، ضمن اینکه عملیات توسعه آن هم در اواخر برنامه شروع شد.

در طول برنامه چهارم، ظرفیت اسمی نیروگاه‌های برق کشور، از 1008 مگاوات در سال 1347، به 2094 مگاوات در سال 1351 افزایش یافت. همچنین تعداد روستاهای دارای برق که در سال 1347، به 171 روستا در کل کشور محدود می‌شد، در سال 1351، به 491 روستا افزایش یافت.

در زمینه تولید سیمان نیز، ظرفیت‌های جدیدی در طول برنامه چهارم ایجاد شد. این افزایش ظرفیت ناشی از راه‌اندازی کارخانه‌های سیمان صوفیان و کرمان، تولید سیمان کشور را از 1904 هزار تن در سال 1347، به 3308 هزار تن در سال 1351 افزایش داد. همچنین در عرصه سدسازی نیز، سدهای وشمگیر گرگان، زاینده‌رود اصفهان، ارس، زرینه‌رود بوکان و درودزن فارس به بهره‌برداری رسیدند. جمع خطوط آهن کشور نیز به 4500 کیلومتر رسید. همچنین طرح یکپارچه مخابرات کشور، از طریق تاسیس و برقراری خطوط مایکروویو به اجرا گذاشته شد.

در زمینه توسعه بخش آموزش و گسترش دامنه نظام آموزشی کشور، تعداد کل دانش‌آموزان کشور از حدود 3.570.000 نفر در سال تحصیلی 1348-1347 به 4.270.000 نفر در سال تحصیلی 1351-1350 افزایش یافت، در حالی که جمعیت کشور در دوران برنامه چهارم، از حدود 27 میلیون نفر در سال 1347، به حدود 30 میلیون نفر در سال 1351 رسیده بود.

با پایان سال 1351، برنامه چهارم پایان یافت و سال‌های اجرای برنامه پنجم عمرانی فرا رسید. بسیاری از محققان و صاحب‌نظران، برنامه چهارم را یکی از موفق‌ترین برنامه‌های عمرانی کشور می‌دانند که سبب‌ساز تحولات مهم اقتصادی و اجتماعی در ایران شد که یکی از مهم‌ترین علل آن، هماهنگی میان بخش‌های مختلف اقتصاد کشور است. برنامه پنجم عمرانی، آخرین برنامه عمرانی دوران پهلوی، به دلیل انفجار قیمت نفت، بارها تجدیدنظر شد و بلندپروازی محمدرضا پهلوی و ساختار بیمار اقتصاد و سیاست، مانع از آن شد که برنامه آن‌گونه پیش برود که نوشته شده بود، فشار تورم، افزایش بی‌رویه قیمت نفت، تکیه بی‌سابقه بر درآمدهای نفتی و بالا رفتن واردات و رکود تولید، موانعی شدند برای اجرای برنامه پنجم و دورخیزی برای سقوط پهلوی شد.

برنامه عمرانی پنجم 1356-1352

برنامه عمرانی پنجم در تاریخ ۲۲ بهمن سال ۱۳۵۱ در ۹ ماده و ۲ تبصره به تصویب مجلس رسید. (کردبچه، 1387)

نتیجه اجرای برنامه های عمرانی بویژه این برنامه ، دادن اعتبارهای کلان به بخش خصوصی و افزایش نقدینگی(بیش از پنج برابر) بود.

برنامه پنجم مانند برنامه­ چهارم تاکید بر صنعتی شدن کشور داشت و لذا اعتبارهای زیادی صرف شبکه­ های زیربنایی اقتصادی و بخش ساختمان شد. در نتیجه رشد بخش خصوصی در این دوره به اوج خود رسید و سودپرستی رواج یافت در حالی که مسائل اقتصادی-اجتماعی حل نشده باقی ماند. (نامغ، 1386)

 

برنامه اول عمرانی جمهوری اسلامی ایران 1366-1362

برنامه کلان توسعه طی دوره ۱۳۶۶-۱۳۶۲ توسط سازمان برنامه و بودجه وقت تهیه شد که در نهم شهریور ۱۳۶۱ به تصویب شورای اقتصاد وقت رسید.

برنامه کلان یاد شده الگوی کار شوراهای برنامه‌ ریزی بخش قرار گرفت و در نهایت لایحه برنامه اول توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران در تاریخ 20/4/1362 برای تصویب تقدیم مجلس شورای اسلامی شد.

اگرچه لایحه برنامه اول (۱۳۶۶-۱۳۶۲) در نهایت به تصویب مجلس شورای اسلامی نرسید، اما بررسی عملکرد آن از جنبه سیاست‌ها و خط مشی‌ها، اهداف مالی و اهداف فیزیکی،می‌توانست در تهیه و تدوین چارچوب برنامه جدید کمک زیادی کند. این ارزیابی در دوسطح کلان و بخشی و در قالب «دستورالعمل تهیه گزارش عملکرد اقتصادی کشور» انجام گرفت.(کردبچه، 1387)

هدف­های توسعه در برنامه عمرانی اول عبارت بودند از: گسترش آمورش و پرورش، تامین استقلال اقتصادی، تامین اجتماعی و خدمات بهداشتی، تامین خوراک و پوشاک ، تامین مسکن، رفع بیکاری و تامین منابع مستضعفین(نامغ، 1386)

 

برنامه اول توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران 1372-1368

برنامه اول توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران با هدف کلی رفع موانع و مشکلات مشتمل برماده واحده،‌۵۲ تبصره، ۱۰۴ حکم، ۱۱ جدول کلان و یک پیوست (اهداف کمی برنامه‌های بخشی) در بهمن‌ماه ۱۳۶۸ به‌تصویب مجلس شورای اسلامی رسید.

این برنامه به‌لحاظ شکلی جامع‌ترین برنامه توسعه ایران از ابتدا تاکنون به‌شمار می‌آمد. لایحه برنامه به‌صورت سند اصلی و دوپیوست مربوط به‌اهداف وبرنامه‌های بخشی و پیوست طرح‌های عمرانی به‌مجلس ارائه شده بود که سند اصلی و اهداف کمی برنامه‌های بخشی به‌تصویب رسیدند.

بنابراین برنامه اول توسعه تنها برنامه بعداز انقلاب اسلامی به‌شمار می‌آمد که دارای پیوست برنامه‌های بخشی مصوب بود.

یکی از مهم‌ترین سیاست‌های کلی برنامه اول، تغییر سیاست نرخ‌گذاری کالاها و خدمات به ‌نحوی بود که به‌ تدریج قیمت‌های تعادلی برای منابع اقتصادی به‌وجود آید.

در راستای همین سیاست، از سال ۱۳۶۹ مجموعه سیاست‌هایی که به"سیاست‌های تعدیل" مرسوم شد، به مورد اجرا گذاشته شده و محور پاره‌ای ازتصمیم‌گیری‌های مهم اقتصادی سال‌های بعد قرار گرفت. سیاست‌‌های تعدیل اقتصادی درچارچوب اجرای تدریجی بدون اتکا به یک برنامه اجرایی و با دید غالب آنکه قیمت‌های تعادلی، درنهایت،‌ درسطحی به مراتب پایین‌تر از قیمت‌های بازار قرار خواهند گرفت ونیز براساس راه‌اندازی تولید درحد ظرفیت کامل واحدهای تولیدی، به‌مرحله اجرا درآمد.

درمجموع به رغم آنکه یکی از سیاست‌‌های محوری دولت، به‌صفر رساندن استقراض دولتاز بانک مرکزی تا پایان برنامه اول بود، به‌دلیل عدم تبیین سیاست‌های حمایتی درکنار سیاست‌های تعدیل و نیز به‌دلیل عدم اتکا به یک برنامه مدون، پیش‌بینی همه‌جانبه آثار جانبی پولی و مالی استقراض دولت از بانک مرکزی، با روندی فزاینده نقش موثر خود را در افزایش حجم پول ایفا کرد.

هرچند نظام برنامه‌ ریزی برنامه اول در سازماندهی خطوط اصلی خط مشی‌ها و سیاست‌گذاری‌ها در فرآیند برنامه‌ ریزی موفق بود،اما از بررسی عملکرد برنامه معلوم می‌شود که نقاط ضعفی نیز در نظام برنامه‌ ریزی وجود داشت. از جمله جلب مشارکت نهادها و تشکل‌های غیردولتی و شرکت فعالان اقتصادی غیردولتی در شوراها و کمیته‌های برنامه‌ ریزی می‌توانست دامنه پذیرش خط مشی‌ها وسیاست‌های برنامه را در جامعه بسط دهد و برموفقیت اجرایی برنامه بیفزاید. همچنین درنظام برنامه‌ ریزی برنامه اول، کمیته‌های هماهنگ‌کننده بخش توفیق چندانی در انجام وظایف خود نداشتند. تهیه برنامه‌های استانی نیز در نظام برنامه‌ ریزی برنامه اول توسعه در عمل در حاشیه قرار گرفت، زیرا برنامه اقتصادی منطقه‌ای در عمل به‌صورتجمع‌بندی برنامه‌های بخشی که در منطقه صورت گرفت، درآمد. (کردبچه، 1387)

 

برنامه دوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران 1378-1374

لایحه برنامه دوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایراندر آذرماه سال ۱۳۷۲ به مجلس شورای اسلامی تقدیم شد، اما باتوجه به اینکه مجلس به ‌فرصت بیشتری برای بررسی لایحه احتیاج داشت، در عمل بررسی لایحه برنامه دوم به سال ۱۳۷۳ موکول شد و لایحه مزبور در تاریخ 20/9/1373 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. برنامه دوم دوره 1378-1374 را در برمی‌گرفت و بدین ترتیب سال ۱۳۷۳ کشور بدون برنامه توسعه بود.

قانون برنامه دوم توسعه مشتمل بر 2 فصل بود.

فصل اول: هدف‌های کلان کیفی، خط مشی‌های اساسی و سیاست‌های کلی،

فصل دوم: ماده واحده و تبصره‌ها )شامل ۱۰۱ تبصره و در مجموع ۲۷۸ حکم)

▪ اهم سیاست‌های مالی و بودجه‌ای برنامه دومتوسعه به‌شرح زیر بود:

- بررسی و تدوین نظام برنامه‌ ریزی و بودجه‌بندی کشوربه‌ منظور دستیابی به هدف‌‌های برنامه.

- ایجاد نظم و انضباط مالی و اعمال نهایت صرفه‌جویی در مصرف منابع و اعتبارات عمرانی و جاری و منابع شرکت‌های دولتی و وابسته به دولت.

- کاستن از حجم بخش دولتی از طریق حذف برخی از تشکیلات، ادغام وزارتخانه‌ها و موسسه‌ها و شرکت‌های دولتی و واگذاری بخشی از فعالیت‌های بخش‌‌هایخصوصی و تعاونی از طریق وضع قوانین مورد نیاز.

- تسریع در واگذاری شرکت‌های دولتی وتحت پوشش دولت به بخش‌های خصوصی و تعاونی با رعایت اصل ۴۴ قانون اساسی.

- اعمال روش حسابداری قیمت تمام شده برای حفظ بیت‌المال.

- ادامه سیاست پرداخت یارانه برای کالاهای اساسی و در حد امکان علنی کردن بخشی از یارانه‌های پنهان و هم‌زمان با آن تقویت نظام تامین اجتماعی و بیمه و امداد و برقراری و تامین کمک‌های مستقیم درموارد لازم.

- افزایش سهم مالیات‌های مستقیم در درآمدهای مالیاتی کشور به استثنای حقوق‌بگیران.

- حذف تدریجی معافیت‌های مالیاتی اعطا شده به بخش‌ها، رشته فعالیت‌هاو موسسه‌های مختلف همراه با اصلاح قیمت‌ها.

- تصحیح و تکمیل قوانین مالیاتی برای برقراری تعرفه‌های مالیاتی مستقیم به صورت مطلوب و منطقی تنها براساس ارزش کالا.

- بازنگری در تشکیلات و روش‌های اخذ مالیات با هدف مدرن کردن و افزایش کارآیی نظام مالیاتی و به حداقل رساندن زمان جمع‌آوری.

- هدایت درآمدهای حاصل از نفت برایهزینه‌های عمرانی.

مهم‌ترین ویژگی برنامه دوم توسعه نسبت به برنامه اول، سیاست‌های کلی ابلاغ شده از سوی مقام معظم رهبری در متن لایحه برنامه بود.

این سیاست‌ها در هنگام تنظیم نهایی لایحه برنامه در اختیار دولت قرار گرفت و در بخش‌های مختلف‌، آثار آن منعکس شد. استراتژی اصلی برنامه دوم توسعه تثبیت دستاوردهای برنامه اول توسعه و ایجاد ثبات در روندهای اقتصادی کشور و کاهش بار سنگین تحولات اقتصادی بر جامعه بود.

درقالب سیاست‌های تثبیت اقتصادی موارد زیر مورد تاکید قرار گرفت:

- استفاده ازاهرم‌های مالی و پولی: در این زمینه افزایش سهم درآمدهای مالیاتی، کنترل رشد حجمنقدینگی و افزایش کارآیی استفاده از منابع عمومی مورد توجه قرار گرفت. همچنین نسبت به انضباط مالی و صرفه‌جویی در مصرف اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌هایسرمایه‌ای، منابع شرکت‌های دولتی و موسسه‌های انتفاعی وابسته به دولت تاکید شد.

- توجه بیشتر به سازماندهی بازارهای مختلف: با توجه به نقش سازماندهی بازار کالا وخدمات در رفع موانع و حذف تمرکز قدرت انحصاری در دست چند موسسه و بنگاه اقتصادی وتضمین شرایط لازم برای رقابت سالم اقتصادی بین آحاد جامعه و توسعه بازارهای موجود،به سازماندهی بازارهای مختلف اعم از بازار کالاها و خدمات نیروی کار و سرمایه توجهخاص شد.

- اصلاح ساختار اداری: در این زمینه نسبت به حذف تشکیلات موازی در برخی ازدستگاه‌های دولتی، ایجاد نظم و انضباط اداری، بهبود مدیریت، افزایش کارآیی و اصلاحروش‌های مورد عمل در دستگاه‌های اجرایی دولت تاکید شد.

یکی از اقدام‌های اساسی دولت طی دوران برنامه دوم توسعه، تدوین برنامه ساماندهی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران در سال۱۳۷۷بود. اجرای برنامه ساماندهی اقتصاد با شروع فعالیت‌های تهیه برنامه سوم هم ‌زمان شد و درنتیجه اقدام‌های لازم برای اجرای سیاست‌های پیش‌بینی‌ شده در آن یا آغاز نشد یا اینکه قرار شد در قالب برنامه‌های اجرایی برنامه سوم به اجرا درآید. (کردبچه، 1387)

 

برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران 1383-1379

قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران در تاریخ 17/1/1379 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید.

این قانون مشتمل بر ۳ بخش بود:

بخش اول، حوزه‌های فرابخشی (شامل فصول اول تا دوازدهم)

بخش دوم، امور بخشی (شامل فصول سیزدهم تا بیست و پنجم)

بخش سوم، اجرا و نظارت(فصل بیست و ششم)

در ماده ۱۹۸قانون برنامه سوم توسعه، رییس‌جمهوری مکلف شده بود گزارش نظارتی و ارزیابی پیشرفت هر سال برنامه را تا پایان شهریور ماه سال بعد به مجلس شورای اسلامی ارائه کند.

ازدیگر نکات مهم برنامه سوم توسعه تشکیل حساب ذخیره ارزی به موجب حکم ماده ۶۰ قانون برنامه به منظور ایجاد ثبات در میزان درآمدهای ارزی حاصل از صدور نفت خام و تبدیل دارایی‌های حاصل از فروش نفت خام به دیگر انواع ذخایر و سرمایه‌گذاری‌ و فراهم کردن امکان تحقق فعالیت‌های پیش‌بینی شده در برنامه بود که با موفقیتی که در این زمینه حاصل شد، اجرای آن در برنامه چهارم توسعه نیز ادامه یافت.

قرار بود برنامه سوم توسعه در ۳ مرحله تهیه و تدوین شود:

- مرحله اول: بررسی عملکرد گذشته و تبیین وضع موجود، تهیه چشم‌انداز درازمدت، ارائه گزینه‌های مختلف و پیشنهاد گزینه مطلوب وتهیه رهنمودهای کلی برنامه سوم توسعه.

- مرحله دوم: تدوین برنامه‌های عملیاتی رهنمودهای کلی برنامه، تدوین سیاست‌های اقتصاد کلان و سیاست‌های راهبردی بخشی، تهیه طرح پایه آمایش سرزمین، تهیه چارچوب‌های تمرکز زدایی و تفویض اختیار از مرکز بهاستان‌ها و تهیه و تدوین لایحه برنامه سوم توسعه.

- مرحله سوم: تدوین برنامه‌های بخشی و استانی بر اساس قانون برنامه سوم و جهت‌گیری‌های آمایشی

مضامین اصلی برنامه سوم توسعه که در چارچوب برنامه ساماندهی تعیین شده بودند، به این شرح بودند:اصلاح نظام اجرایی و ساماندهی شرکت‌های دولتی، گسترش تولید و سرمایه‌گذاری، تنظیمانحصارات و رقابتی کردن فعالیت‌های اقتصادی، ساماندهی بازارهای مالی، آمایش سرزمین،سیاست‌های کلان اقتصادی، نظام تامین و رفاه اجتماعی، یارانه‌ها و حفظ قدرت خرید،اشتغال، توسعه اجتماعی و فرهنگی، ساماندهی سیاست خارجی، محیط زیست ، توسعه علوم وفن‌آوری و نوآوری.

در تنظیم نظام برنامه‌ ریزی برنامه سوم توسعه ۳ اصل مشارکت بیشتردستگاه‌ها، انعکاس محتوای برنامه در چارچوب نظام و مشارکت صاحب‌نظران مورد تاکید بود. (کردبچه، 1387)

 

برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران 1388-1384

مهم‌ترین ویژگی‌ برنامه چهارم توسعه تهیه و تصویب آن در چارچوب چشم‌انداز بیست ساله و پس از ابلاغ سیاست‌های کلی برنامه توسطمقام معظم رهبری است.

برنامه چهارم به عنوان نخستین گام در رسیدن به اهداف تعیین شده در چشم‌انداز درازمدت کشور به گونه‌ای تدوین شده است که بتواند نرخ بیکاری ونرخ تورم را که مهم‌ترین شاخص‌های اقتصادی است، به عدد یک رقمی تبدیل کند. یکی دیگر از اهداف تعیین شده در این برنامه، ارتقای بهره‌وری نیروی کار به میزان 5/3 درصداست.

پنج سطح در نظام برنامه‌ ریزی برنامه چهارم توسعه به ‌شرح ذیل است:

- سطح اول: تهیه چشم‌انداز درازمدت جمهوری اسلامی ایران: پیش‌نویس این سند در جلسه مورخ 29/5/1382، در هیات‌وزیران به تصویب رسید، در تاریخ1/6/1382 از سوی رییس‌جمهوری تقدیم مقام معظم رهبری شد و پس از بررسی در مجمعتشخیص مصلحت نظام در تاریخ 13/8/1382، از سوی مقام‌معظم رهبری ابلاغ شد.

- سطح دوم: تهیه سیاست‌های کلی نظام : پیش‌نویس سیاست‌های کلی نظام حاکم بر تدوین برنامه چهارمنیز پس از تصویب در هیات‌وزیران همراه سند چشم‌انداز تقدیم مقام معظم رهبری شد. این سند پس از بررسی در مجمع تشخیص مصلحت نظام تحت عنوان «سند سیاست‌های کلی برنامه چهارم توسعه» در تاریخ 11/9/1382، از سوی مقام معظم رهبری ابلاغ شد.

- سطح سوم: پس از ابلاغ سند چشم‌انداز و سیاست‌های کلی برنامه چهارم از سوی مقام معظم رهبری، ازتاریخ 12/9/1382 تا 20/10/1382 ، احکام مندرج در پیش‌نویس لایحه برنامه چهارم توسعهبا سیاست‌های کلی برنامه ابلاغ شده از سوی مقام معظم رهبری تطبیق داده و لایحهبرنامه نهایی در تاریخ 22/10/1382، تقدیم مجلس شورای اسلامی شد.

سطح چهارم: این سطح مربوط به تهیه اسناد ویژه (فرابخشی)، اسناد توسعه بخشی و اسناد توسعه استانی می‌شود. «سند ملی توسعه فرابخشی» مجموعه‌ای از چند طرح و فعالیت با پوشش فراگیر برای مناطق و بخش‌های مختلف مانند قلمرو تامین اجتماعی، فقرزدایی و اشتغال موضوعیت می‌یابد و تنظیممی‌شود. (کردبچه، 1387)

 

برنامه پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران 1390-1394

 

 

 

برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران 1396-1400

 

 

   

منابع و ماخذ:

1- نامغ، پرویز، 1386، مبانی مدیریت دولتی، نشر هستان.

2- آیت الهی، علی رضا، 1377، اصول برنامه ریزی، مرکز آموزش مدیریت دولتی.

3- محمودی، سعید و همکاران،1387 ، آشنایی با مفهوم برنامه ریزی، سایت آفتاب.

4- اس. آدامز، ریموند، 1373، برنامه ریزی آموزشی: به سوی یک چشم انداز کیفی، انتشارات اطلاعات.

5- کردبچه، محمد، 1387، مروری بر تاریخچه برنامه ریزی در ایران، روزنامه دنیای اقتصاد.

6- توفیق، فیروز1359-درآمدی بر برنامه ریزی اقتصادی با نگاهی به وضع ایران

7- مظفر، صرافی 1379،مبانی برنامه ریزی توسعه منطقه ای

8- وبسایت تجارت فردا www.tejaratefarda.com

9-زهرا-امیدی/uast92.rozblog.com/post/17

10- روزبه کردونی (۲۰ معضل برنامه ریزی در ایران یا چرا گروه مشاوران هاروارد از ایران رفتند؟) www.ilna.news - کد خبر -1011785

11- احمد تشکینی و دیگران، بررسی تطبیقی نظام برنامه‌ریزی توسعه در ایران و در کشورهای منتخب، تهران: دفتر مطالعات اقتصادی.

12- مسعود نیلی،‌ محسن کریمی، برنامه‌ریزی در ایران، 1356-1316، تهران: نشر نی، 1396

13- گروه مهندسی خرد، داستان توسعه در ایران، از صدارت امیرکبیر تا پیروزی انقلاب اسلامی، تهران: انتشارات لوح فکر، 1397.

14- محمدعلی همایون کاتوزیان، اقتصاد سیاسی ایران، از مشروطیت تا پایان سلسله پهلوی، تهران: نشر مرکز، 1385.

15- توسعه در ایران (1357-1320)، خاطرات منوچهر گودرزی، خداداد فرمانفرماییان و عبدالمجید مجیدی، ویراستار: غلامرضا افخمی، تهران: گام نو، 1380.

17- تاریخ شفاهی ایران، خاطرات عبدالمجید مجیدی، به کوشش حبیب لاجوردی، دانشگاه هاروارد.